GRONDBEDRIJF IN TRANSITIE
De veranderende maatschappelijke context na de crisis vraagt mogelijk een aangepaste rol van het Grondbedrijf. Dit biedt kansen om het grondbeleid opnieuw te positioneren. En daarnaast de mogelijkheid om te anticiperen op nieuwe wet- en regelgeving, zoals de aanstaande invoering van de Omgevingswet. In deze notitie wordt een beeld geschetst van mogelijke ontwikkelrichtingen voor het Grondbedrijf, ingezet vanuit de strategische doelen met duurzaamheid als rode draad voor de gemeente Apeldoorn.

1. Veranderingen in gebiedsontwikkeling

Als je alle berichtgevingen moet geloven draait de woningmarkt als nooit tevoren. Kopers buitelen over elkaar heen en bieden ver boven de vraagprijs. Het valt niet te ontkennen dat ook de verkoop van kavels in Apeldoorn goed verloopt en inmiddels zijn diverse projecten weer vlot getrokken. En toch zijn er verschillen ten opzichte van voor de crisis waarneembaar. Gebiedsontwikkeling is van kleur verschoten. Apeldoorn heeft gekozen voor een facilitaire ontwikkelstrategie. We kunnen dus niet meer terugvallen op wat wij gewend waren en waarop onze processen ingericht waren: ‘kosten verhalen’ door de verkoop van bouwrijpe grond. Door het overstappen naar een faciliterend grondbeleid ontstaan verschillende knelpunten. Op de eerste plaats laat de stedelijke opgave verschillende verschuivingen zien. Deze verschuivingen hebben door hun aard en omvang met elkaar gemeen (o.a. door de inbrengwaarde van bestaand vastgoed), dat er veelal een tekort op de grondexploitatie (zowel bij grondbedrijf als particuliere ontwikkelaar) zit. De verschuivingen betreffen o.a.:

• Van grote ontwikkeling in uitleggebieden naar kleinschalige binnenstedelijke
• ontwikkelingen.
• Transformatie; van nieuwbouw naar herontwikkeling en hergebruik van het bestaande.
• Van grootschalige naar kleinschalige en organische ontwikkelingen (zonder eindbeeld).
• Wegvallen van lucratieve kostendragers (kantoor- en winkelbestemmingen).

Daarnaast zijn er geen subsidies meer beschikbaar door het wegbezuinigen van het vliegwiel van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) en de locatie gebonden subsidies (BLS) en de woninggebonden subsidies (BWS). Terwijl er aan de andere kant steeds urgentere ambities waargemaakt moeten worden op het gebied van duurzaamheid. Het gaat hier om de ambitie om te investeren in o.a. energiebesparende maatregelen (SER energieakkoord), zonder dat daar voldoende financiën voor beschikbaar zijn. Tevens gaan de ontwikkelingen zo snel dat nieuwe publieke infrastructuur als gevolg van o.a. duurzaamheid, energietransitie, smart-grids noodzakelijk is.

1. Grondbedrijf in transitie

Het team Grond is enerzijds onderdeel van de gemeentelijke overheid met maatschappelijke belangen dat anderzijds moet opereren als een ‘normaal’ bedrijf dat afhankelijk is van de marktontwikkelingen voor bouwrijpe grond en maatschappelijke ontwikkelingen. Deze dubbelrol brengt met zich mee dat  de gemeente Apeldoorn via het team Grond als publiekelijk bedrijf een ondernemersrisico loopt.
De vraag is nu welke maatschappelijke ondernemingskoers, op dit moment, het beste bij past?

Maatschappelijke ondernemingen onderscheiden zich van ‘reguliere’ ondernemingen, doordat naast financiële ook sociale doelstellingen moeten worden gerealiseerd. Zij moeten afwegingen maken tussen maatschappelijk en financieel rendement. Het begrip ‘rendement’ slaat in dit geval dus niet alleen op financiële winst. Het gaat ook over rendement dat niet in euro’s kan worden uitgedrukt. Denk aan imagoverbetering, vergroting van de verblijfskwaliteit, met als gevolg een hoger welzijn en lagere kosten. Hierbij zijn een tweetal stromen te onderscheiden (zie onderstaand figuur):

• Maatschappelijk rendement: Onderneming stelt maximalisering van het maatschappelijke rendement voorop en heeft het bewaken van de financiële continuïteit als randvoorwaarde.
• Financieel rendement:  Het optimaliseren van het (indirecte) financiële rendement wordt voorop gesteld met het voldoen aan een bepaalde maatschappelijke taakstelling (bestuurlijke doelen) als randvoorwaarde.

1. Periode voor 2012 = Beheerder

In de jaren voor en een gedeelte tijdens de crisis heeft het Grondbedrijf zicht ontwikkeld tot een ‘1. Beheerder’ De markt was goed. Er was weinig specifieke vraag. De macht lag bij producenten. Alle producten die in die periode aangeboden op de markt werden verkocht. De focus lag op een bedrijfsvoering. Het ontbrak het grondbedrijf aan echte marktaansluiting op de vraag vanuit de markt over programmering tot uiteindelijk gevolg.

2. Periode van 2012 tot 2018 = Belegger

In de jaren tijdens de crisis is duidelijk geworden dat het Grondbedrijf als een echte onderneming gezien moet worden. Voor de programmering zijn harde keuze gemaakt die vraag en aanbod naar woningbouw en bedrijvenprogramma’s redelijk in evenwicht gebracht hebben. De sturing op het Grondbedrijf is bedrijfseconomisch (BBV) ingestoken. Het Grondbedrijf heeft er voor gekozen om haar grondvoorraad op een bedrijfseconomische wijze af te bouwen en is meer een verkoop- dan een ontwikkelorganisatie geworden.

3. Periode vanaf 2018 = Maatschappelijke innovator / Ondernemer

Grondbedrijf in transitie. Zichtbaar wordt dat marktpartijen verlieslatende (veelal binnenstedelijke) locaties niet tot ontwikkeling brengen. Er zijn geen middelen meer vanuit het Rijk om tekorten af te dekken. Alleen met kostenverhaal komen strategische doelen mogelijk niet of minder van de grond. De vraag komt naar boven of het Grondbedrijf naast de facilitaire ontwikkelstrategie ook niet actief zou moeten worden op specifieke locaties – ‘situationeel grondbeleid’. Het maatschappelijke- en het financiële effect wordt nadrukkelijk meegenomen in de business-case. Zoals in het bestuursakkoord de kracht van Apeldoorn staat beschreven kan het Grondbedrijf gerichter ingezet worden; voor de kwalitatieve groei van Apeldoorn. Voor aantrekkelijker dorpen en stadswijken in 2030. Het Grondbedrijf krijgt nadrukkelijk maatschappelijke doelstellingen om het aangename verblijfsklimaat in de Apeldoornse dorpen en wijken te verbeteren, daar waar dat nodig is.

1. Maatschappelijke innovator…..Waardecreatie…..Wat verstaan we daar dan onder?

Zoals in de aanleiding al beschreven gaat gebiedsontwikkeling verder de ruimtelijke opgave alleen. Het gaat er juist om verschillende waarden in een gebied te versterken. In de Nota Grondbeleid van de gemeente Eindhoven wordt dit vertrekpunt waardecreatie genoemd. Onder een waarde wordt daarbij verstaan dat wat we belangrijk vinden en wat we na willen streven. De kern van waardecreatie is het centraal stellen van het maatschappelijke effect van een gebiedsontwikkeling. De gedachte bij een Grondbedrijf in transitie is om dit te doen vanuit een breed perspectief. Bijvoorbeeld of een gebiedsontwikkeling bijdraagt aan een gezonde leefomgeving, een duurzame wijk of aan meer werkgelegenheid. Dit maatschappelijk effect proberen wij af te zetten tegen de financiële investering in een gebiedsontwikkeling.
In zo’n aanpak is het grondbeleid nog steeds een ondersteunend instrument. Dat gebeurt echter op een andere manier en met een andere, bredere betrokkenheid van de gemeente. Natuurlijk binnen aanvaardbare risico’s. Wij hebben vanuit onze publieke verantwoordelijkheid altijd een regisserende rol. Grondeigendom is géén noodzakelijke voorwaarde om invloed te kunnen hebben maar kan wel helpen om doelen te bereiken. Per project en per gebied in de stad willen we duidelijke kaders meegeven over wat we willen bereiken (publieke rol) en wat onze specifieke (private) rol daarin is. Dat leidt bovendien tot een heldere taakverdeling met de partijen in de stad. Daarbij is niet zozeer de primaire vraag ‘waar het financiële resultaat landt’. Het gaat erom maatschappelijke doelstellingen waar te maken

HANDELINGSPERPECTIEVEN GRONDBEDRIJF IN TRANSITIE

1. Van Facilitair naar Situationeel grondbeleid

Tot enkele jaren geleden vormden grondexploitaties een belangrijke bron van eigen inkomsten voor gemeenten, waar investeringen in de fysieke leefomgeving (huisvesting, wegen, stedelijke vernieuwing) uit konden worden bekostigd. De verwachting is dat grondexploitaties als inkomstenbron van gemeenten in het vervolg een andere rol zullen spelen dan voorheen: Apeldoorn heeft voor haar grondbeleid ook gekozen voor een facilitaire ontwikkeling, waarbij ingezet wordt op het verhalen van kosten (infrastructuur en apparaatskosten). Met Kostenverhaal is niet alles mogelijk. De betaalbaarheid van de fysieke leefomgeving staat steeds meer onder druk. Met Kostenverhaal is niet alles mogelijk. Verliesgevende locaties zullen niet door marktpartijen opgepakt worden. Nu er niet of nauwelijks bijdragen meer vanuit het rijk zijn, zal de gemeente per locatie toch een afweging moeten maken hoe de ontwikkeling opgepakt zal worden.

Situationeel Grondbeleid
Rol bepalen op basis van de criteria potentie, urgentie en invloed
De gemeente Apeldoorn kan meerdere rollen spelen bij een gebiedsontwikkeling. Van het louter faciliteren van particuliere initiatieven tot het zelf risicovol tot ontwikkeling brengen van gronden. De gemeente Apeldoorn kiest voor een situationeel grondbeleid. Dat betekent dat per project/gebied een andere rol aan de orde kan zijn. Bij aanvang van een project of een gebiedsontwikkeling bepaalt de gemeente op basis van de criteria potentie, urgentie en invloed of de gemeente een actieve of faciliterende regie voert en welke productierol de gemeente daarbij heeft of in wil nemen. De keuze over onze rol leggen we per project bestuurlijk vast. Het is van belang om te onderkennen dat diverse maatschappelijk gewenste ontwikkelingen een geprognosticeerd tekort zullen hebben. Om dit op te vangen zal er nagedacht moeten worden of het wenselijk is om een ‘voorziening’ of ‘bestemmingsreserve’ in te stellen om deze te korten op te vangen.

2. Duurzaamheid (als rode draad)

Over een duurzaam Grondbedrijf is de laatste tijd veel gezegd en geschreven. Duidelijk is dat duurzaamheid hoog op de agenda staat. De vraag nu is wat is een duurzaam Grondbedrijf is, en hoe kan het Grondbedrijf bijdragen aan de verduurzaming van Apeldoorn. De komende periode willen wij met deze beantwoording aan de slag en hierbij de volgende onderwerpen bij de kop nemen:

Transform – transitie exploitatie TREX
De vier steden Apeldoorn, Deventer, Zutphen (alle uit de Cleantech Regio) en Zwolle werken samen aan een gebiedsgewijze aanpak om 40.000 woningen aardgasvrij te maken. De financiering van de energietransitie voor eigen woningbezitters is een hoeksteen in Transform. Voor deze opgave zal gewerkt moeten worden aan een nieuw financieel instrument: de transitie-exploitatie. In de ‘trex’ worden investeringen, exploitatielasten en opbrengsten met elkaar in evenwicht gebracht. Het doel is om dit de basis te laten vormen voor de externe financiering en de onderlinge afspraken met onze partners in de wijken. Het doel is om samen met corporaties, netwerkbedrijven en waterschappen hiervoor een sluitende businesscase te maken. Met Transform willen de steden er met name voor zorgen dat ook huiseigenaren met een smallere beurs kunnen overstappen van aardgas op duurzame energie, door te voorzien in voorfinanciering van de noodzakelijke investeringen.

Circulaire Economie (Duurzaamheid openbare ruimte / bouw)
Ons ingenieursbureau is bezig met het implementeren van duurzame ontwikkelingen in de aanleg van ons openbaar gebied. We zouden binnen lopende grondbedrijfprojecten kunnen kijken in hoeverre deze ontwikkelingen hier een plek kunnen krijgen. Dit kost geldt, maar aan de andere kant levert dit een maatschappelijk rendement. Dit past vervolgens weer in het kader van het verbreden van geldstromen. Bouwen zonder gasleidingen, energie opwekken d.m.v. bestrating, enz.
Bij bouwen gaat het om net een stapje verder te kijken dan het bouwbesluit. In de praktijk blijken ontwikkelaars/bouwers naar de buurman te kijken naar wat zij extra aanbieden op het gebied van duurzaamheid en dan besluiten niet achter te kunnen blijven. Stimuleren vanuit de gemeente biedt dus kansen om het duurzaam bouwen een stapje verder te brengen. Onderzocht kan worden hoe wij dit specifiek vanuit het Grondbedrijf kunnen motiveren en faciliteren. Een eerste stap is om bij gunning van bouwprojecten duurzaamheid hoog op de prioriteitenlijst te zetten.

Zonneparken
Op dit moment zijn we aan het onderzoeken of we op zogenaamde ‘Overige Gronden’ zonneparken kunnen realiseren. Wellicht zijn er nog andere manieren om onze ‘Overige Gronden’ op een duurzame manier te gebruiken (bv olifantengras). Op verschillende plekken binnen de gemeente wordt sectoraal nagedacht over duurzaamheid (o.a. cleantech, Transform). Vanuit het Grondbedrijf willen wij hier graag in meedenken. Een dwarsverband met gebiedsontwikkeling zou goed kunnen werken. Conclusie is dat wij genoeg mogelijkheden zien om gebiedsontwikkeling binnen Apeldoorn te verduurzamen vanuit het grondbedrijf die vanuit projectgroep verband opgepakt kunnen worden.